最近，新一份《財政預算案》正在咨詢公眾意見，如何“破財赤”引發熱議不斷。特區政府此前公佈的數字顯示，預計2024/25年度財政赤字將達到1000億港元，比今年2月份《財政預算案》中預計的481億元翻了一番多。

這已是連續多年出現財政赤字了！特區政府近五年剔除債券收支後的財政數字為：2021財年赤字為2518億元，2022財年盈餘為237億元，2023財年赤字為883億元，2024年財年赤字為1719億元。如果把2025年財年約1000億元赤字算進去，數額更加龐大。本港2019財年的財政盈餘達到最高峰，為1.17萬億，把五個財年的財政赤字與盈餘疊加計算，到明年3月底，預計財政儲備比2019年縮水45%。

基於這樣嚴峻的現實，不少人士呼籲公務員減薪。這些意見初看有一定道理，但若進一步調查分析，則會發現事情並沒有那麼簡單。

12月11日，特區政府舉行2024／25年度《財政預算案》的第一埸咨詢會議，邀請港區全國人大代表、全國政協委員和有關全國性團體香港成員的代表建言獻策。在咨詢會上，本文作者向財政司司長陳茂波、副司長黃偉綸等官員進言：特區政府的管治成效，尤其是在未來兩三年內能否實現發展突破和施政目標，取決於廣大公務員的工作表現。如今在“政府財赤”之下，社會對公務員減薪及批評聲音的壓力有所加大。我認為，不論從哪個層面、哪個角度，維持一支穩定、高效、守法的公務員隊伍，極其重要。僅靠公務員減薪，正面效應有限，負面效應不少，並非最佳選項。

客觀評估公務員減薪效應

有人算過一筆賬，若公務員減薪10%，每年可減少政府日常支出逾150億元。這個數字看上去誘人，但這令筆者回想起2002年的那次公務員減薪風波。2002年，時任財政司司長梁錦鬆建議公務員減薪4.7%，以減少全年約六十億元開支，結果觸發3萬多名公務員反對，後經立法會通過減薪方案，2003年凍薪，隨後兩年減薪3%。有公務員提起訴訟，案件上訴到終審法院，裁定政府減薪合法，才最終平息。

在經濟不景氣時，公務員到底該不該減薪？需要客觀理性地評估其正面和負面效應。正面效應顯而易見，可以節省公帑。負面效應至少有以下幾個方面：

其一，與“高薪養廉”制度設計相悖。香港公務員薪資比較高，這是有歷史原因的。在港英時代，香港公務員隊伍曾經十分腐敗，後來逐漸探索出新的制度模式，一方面嚴厲打擊貪腐，一方面“高薪養廉”。經過幾十年的運行，這一套制度已經成熟，香港公務員隊伍堪稱全世界最廉潔的。經濟不景氣是多種因素造成的，並非公務員不努力的原因，若因經濟不景氣動輒減薪，對公務員來說是不公平的，也對“高薪養廉”的制度造成不利影響。

其二，不利於打造“有為政府”。行政長官李家超及本屆特區政府就任後，積極打造“有為政府”，制定了績效考核指標，獎罰分明，以調動公務員的積極性。現在，本屆政府就任時間過半，市民明顯感覺到行政效能提升。無論是“搶企業”、“搶人才”，還是打擊濫用公屋、推進公屋建設，以及解決“劏房”問題，都比以往有明顯實效。這些變化的背後，有公務員的艱辛付出。如果乾的事多了，薪資卻減了，站在公務員的角度看，這個道理是講不通的。

其三，“一刀切”減薪挫傷士氣。公務員分屬不同部門，薪資分為幾十個層級，薪資差距大，工作性質、工作要求、工作效果的差別更大。若簡單地“一刀切”，會挫傷士氣，對勤勉工作的公務員不公平。

用“加減法”提升行政效能

經濟不景氣，政府怎麼辦？答案是加油乾！怎樣加油鼓勁？要用好激勵和處罰手段。因此，對於政府來說，須做好“加法”和“減法”。

先說“加法”。本屆特區政府就任之初，就借鑒企業的做法，制定了績效考核制度。現在運行兩年半了，應該重新檢視，若激勵力度不夠，應該持續加碼，讓能幹事、願幹事、能幹成事的公務員得到更多機會和更高收入。

再說“減法”。既然要打造“有為政府”，假若與“有為政府”理念和節奏不合拍的人，或者工作成效不彰，不僅政府內部知曉，市民也都看得清清楚楚。“高薪養廉”，不等於拿著“高薪”可以碌碌無為，該換人時就換人。換人可能也只是許多辦法中的其中一個選項，處罰的辦法還很多，都可以兌現。

截止今年3月份，香港公務員的人員編制為19.2萬人，實際人員是17.3萬人，尚有2萬空缺。有人提出，今後三年，這2萬空缺一個不補；還有人提出，直接裁減這2萬崗位。這些都是“簡單思維”！公務員有法定的退休年齡，女性公務員還有“黃金生育期”。最科學合理的安排是：各年齡段的人員分布均勻，男女比例恰當。若某一時段出現“入職空缺”，必然出現“年齡斷層”，不利於公務員隊伍的整體穩定，將長期影響行政效能。

其實，“加法”和“減法”須同時做，可以從兩個方面謀劃。其一，根據實際工作來考慮人員“加減”。施政報告列舉了許多發展重點領域，有些重點領域代表著未來發展方向，需要政府持續加力，對應的部門就應增加人員。有些非重點發展領域，或維持現狀，或走向衰落，對應的政府部門也應減少人員。其二，藉助科技力量做“加減”。隨著科技進步，AI可以代替人的許多工作，應系統梳理一下政府部門的崗位，能夠用AI代替的就由AI代替，這樣可以裁員減薪。

破“財赤”須多向思維

破“財赤”，要看財政赤字怎麼來的。眾所周知，三年疫情期間，民生困頓，經濟下滑，政府投入了很多錢用於托市場、惠民生；疫情過後，原以為經濟會迅速恢復，誰料受全球經濟復蘇緩慢的影響，香港經濟至今未達到疫前水平，樓市、股市都不景氣，政府不得不出台政策刺激市場。

此次財政赤字的主要原因包括土地銷售收入、樓市印花稅和股票印花稅等多項稅收低於預期，以及政府為支持經濟復蘇而推出的逆週期措施。

破“財赤”，須把握好“財赤”的分寸。近五年財政儲備縮水45%，這個數字看上去嚇人，但要看到五年前的財政盈餘水平是比較高的。在經濟不景氣的時候，維持適度的財政赤字，以解燃眉之急，對於經濟民生是有利的，只要不突破警戒線，不必過於擔心。

破“財赤”，須看長線投資的效益。這些年來，政府用於基建投資的大項目不少，這些項目短期效益不明顯，但長期效益龐大。比如，香港機場的三跑道系統投資達1415億元，若算直接收益、間接收益，以及對香港未來發展的強大拉動力，無疑是很劃算的。諸如此類的項目還有明年將投入運營的啓德體育園等。

破“財赤”，要節流，更要開源。行政長官李家超日前向媒體表示，政府將從節流和開源兩方面著手。節流方面，財政司司長陳茂波已開始制定減少政府開支的具體措施，以確保財政的可持續性。李家超和陳茂波、黃偉綸、以及財經事務及庫務局局長許正宇、商務及經濟發展局局長丘應樺已經為減“財赤”動盡腦筋。

開源和節流是化解財政赤字的兩個手段，筆者認為，重點在於開源。比如，中央批准恢復實施“一簽多行”後，來港的內地遊客明顯增加，旅遊、零售、餐飲等行業回暖；又比如，中央贈送香港的一對大熊貓公開亮相，掀起了“熊貓旅遊熱”，為未來香港發展“熊貓經濟”開了一個好頭。在開源上多想辦法，才是治本之策。

十三屆全國政協副主席、中央港澳辦主任、國務院港澳辦主任夏寶龍在香港特別行政區2024年“全民國家安全教育日”開幕典禮上的致辭中曾說過一段話令人印象深刻。他說：“香港由治及興本質上就是一條創新變化之路。大家不能用昨天的老眼光看待今天的新形勢，不能用昨天的舊思維解決今天的新問題，需要團結一致向前看，多用新思維、新辦法、新路徑解決面臨的問題”。

如今，破“財赤”也需要新思維、新辦法、新路徑！

（本文作者為全國政協港澳台僑委員會副主任，香港新時代發展智庫主席，暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授屠海鳴）

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