拜登設立“美國制造辦公室”，能起多大作用？拜登政府貫徹“買美國貨”本身難度不大，但想借此促使美國“去虛向實”，則是不可能完成的任務。 當地時間1月25日，上任僅5天的美國總統拜登，簽署了《關於確保未來由美國工人在美國制造的行政令》，這被視作發出了“買美國貨”的行政命令。 嚴格來說，這項行政命令僅涉及美國聯邦政府層面的采購，“聯邦采購應確保采購‘美國制造’產品”，美國聯邦政府“應在可能情況下，從可幫助美國企業獲得戰略性競爭優勢，並促進美國人充分就業層面上，采購美國商品、產品、材料和服務”。 具體細則包括，在管理及預算辦公室(OMB)編制下建立“美國制造辦公室”，其負責人由OMB的主任任命；制訂更嚴格的措施，排除“例外選項”，迫使聯邦機構更難規避“購買美國貨”法案要求；確保美國中小型企業可更方便地獲得聯邦政府競標合同所需信息；推動“負責任和透明的采購政策”落實等。 “推動聯邦采購‘買美國貨’”，是拜登團隊及民主黨提出的核心競選綱領之一，也是兩黨在“特朗普時代”開啟以來為數不多的能凝聚共識的重大課題。 正因如此，拜登才會在上任第一周就推出這項行政命令，以顯示“兩黨團結”的新作風，和“言出必踐”的政治誠信度。 然而，對拜登政府這樣大張旗鼓的陣仗，不少專家卻冷眼旁觀，認為這只不過是“說大話，使小錢”。 “大話”與“小錢” 市場分析人士金伯利·亞當斯指出，4年前的特朗普政府也發布過“買美國貨”行政命令，如果把新版行政命令中的“拜登”置換為“特朗普”，會發現幾無不同之處。 戰略與國際研究中心高級顧問斯科特·米勒則評價稱，類似的行政命令幾乎每隔4年就出爐一個，以顯示新的聯邦政府和總統“關註美國產品市場競爭力”“關心美國人就業”。但真實情況又是如何？進入21世紀以來，美國聯邦政府每年商品及服務采購總額為6000億美元，“其中非美國制造的比率，不過區區5%”。 在前述區區5%的“非美國制造”采購比率中，絕大多數是根據歷年通過的“豁免法例”，以美國本土無類似產品，或是美國制造的類似產品價格過於昂貴，如果拘泥“必須美國制造”會導致聯邦政府采購成本大幅擡高等理由，選擇了“非美國制造”。 更有人一針見血地點出，《購買美國貨法令》是小羅斯福政府1933年就推出並生效的，至今已有近90年的漫長執行歷史。“能落實的早已落實，未落實的要麽無法落實、要麽明顯不劃算”，但包括特朗普和拜登在內，21世紀歷屆美國聯邦政府暨總統都要折騰一個新版“買美國貨”行政命令，無非想證明自己才是“最關心美國制造業”“最關心美國就業”的一屆聯邦政府和總統，如此而已。 拜登政府對“美國制造”進行更嚴格界定 值得註意的是，拜登政府力圖責成OMB以及“美國制造辦公室”，更明確地為“何為‘美國制造’”制訂更苛刻的標準，將“註水美國制造”摒棄在聯邦采購之外。 根據現行美國聯邦貿易委員會(FTC)對美國制造的定義，“美國制造”實際上分為“亞美利加制造”、“美利堅合眾國制造”和“美利堅合眾國組裝”三大類。 其中只有在美國總裝、美國原材料和零部件比例不低於60%的產品，才能稱為“美利堅合眾國制造”。“亞美利加制造”只要原材料和總裝在美國、加拿大和墨西哥境內即可，“美利堅合眾國組裝”則只需總裝在美國境內即可，原材料和零部件可以來自美國以外。 拜登最新行政命令並不會改變“美國制造”的定義，或攘奪FTC制訂、修改和解釋上述定義的權力，而是授權OMB及“美國制造辦公室”更嚴格地執行“非美國制造不采購”的原則。 具體說，首先將“亞美利加制造”和“美利堅合眾國組裝”產品摒棄在聯邦采購之外，僅采購“美利堅合眾國制造”的產品。其次，甄別及篩選各種允許的“豁免特例”，將原本就只剩5%的“非美國制造”比例進一步壓縮。 在OMB下專設“美國制造辦公室”的目的，是提高甄別效率，避免聯邦政府內其他行政部門或國會的插手和掣肘。 真能借此實現“國貨自強”？ 問題是，這樣做對提振目前占美國GDP比重不過12%的美國制造業，究竟有多少實質性幫助？ 和此前歷屆聯邦政府上任之初的類似行政命令一樣，此舉只能約束聯邦政府采購，而無法約束地方政府采購，更不能左右龐大的美國市場和消費者的商業行為。 盡管在2020大選年，部分“自帶戲份”的美國商業巨頭推出了諸如“振興國貨”的噱頭，但並未在市場層面引發廣泛附和。正如很多消費者在網絡社交平臺所言，“錢是我們自己的，當然會選擇性價比最高的商品”，現在“美國制造”，在許多領域都處於“性價比不高”一欄。 此前有人指出，推動美國“國貨自強”的唯一出路，就是盡可能將產業鏈中絕大多數環節留在或拉回美國。對此特朗普采用了“硬來”的手段，而拜登似乎更傾向於“引誘”。但不論“硬來”或“引誘”，可能都是緣木求魚，因為產業鏈上下遊配套、勞動力成本、全球市場戰略等，都不支持大量跨國企業將如此多的產業鏈環節放在美國本土。 如今，中國已取代美國，成為世界第一制造業大國和第一大貿易體，而越來越多貿易夥伴也對美國“只想占便宜、不想對等交換”的貿易原則嘖有煩言。“國貨自強”意味著繼續並強化這一單邊貿易原則，勢必遭到強烈抵制。 連日來，與拜登團隊進行接觸的外國政府，如加拿大、法國等，都對拜登政府試圖在貿易保護主義領域延續特朗普時代政策的傾向，表現出明顯的警惕甚至不滿。 更讓美國頭疼的是，強推“2021版行政命令”，能實質性壓縮的主要是此前“豁免特例”所包含的那5%。這5%的“豁免特例”，要麽是美國自己造不了的，要麽是“美國制造”報價貴得實在離譜的。 概言之，拜登政府貫徹“2021版行政命令”本身難度並不大，但借此促使產業鏈早已杠桿化、空洞化的美國“去虛向實”，則是不可能完成的任務。 |
