宏觀稅負持續下行已成為中國財政面臨的趨勢性挑戰。2026年，宏觀稅負佔GDP比重預計降至12.35%，而財政支出增速仍可能快於GDP增速。學術研究測算，中國跨境投資企業通過利潤轉移造成的年企業所得稅損失約534億至592億元。加強自身稅基，已不再是“要不要做”的問題，而是“如何突破阻力”的問題。

一、提高直接稅比重：從“結構置換”到“會計約束”

“提高直接稅比重”自十八屆三中全會提出至今已逾十年。目前中國個稅佔稅收總收入比重約7.5%，而OECD國家2023年平均為23.7%，提升空間顯著。山東大學稅收研究中心主任李華指出，單獨提高直接稅或單獨降低間接稅都會面臨很大約束，宜採取“做大直接稅規模、同步降低間接稅”的結構置換方式。

為避免改革被解讀為“增稅”，建議引入結構置換平衡表：每財年新增直接稅與同步減稅在靜態測算上大體相抵。具體規則包括：新增直接稅以“立法增量”計量，同步減稅以“法定稅率下調”計量；若某財年新增直接稅大於減稅，餘額結轉至下一年度用於擴大減稅；若減稅先行而直接稅尚未生效，允許跨年度平衡。這一會計約束的核心邏輯是：將改革的政治阻力從“是否增稅”轉化為“如何置換”。

分步策略：第一步，加快推進“大綜合”個稅改革，逐步將資本所得、財產租賃所得納入綜合徵收範圍。第二步，在資本市場發達地區試點資本利得稅調節機制。第三步，以房地產稅立法為契機，構建財產稅的地方主體稅種地位。

高淨值人群的抵制路徑是改革節奏的核心變量。家族信託、大額保單、境外身份規劃是常見應對方式。2026年7月生效的21號公告採取“全透明”模式，穿透離岸信託架構，將信託收益視同個人所得按20%稅率徵稅。但穿透能力的邊界在於跨境執法協作深度，若資產轉移至與中國無稅收協定的轄區，徵管難度將顯著上升。建議採取“存量從寬、增量從嚴”的節奏，避免資本外流反噬。

二、消費稅改革：央地財政關係重構的突破口

2025年，國內消費稅收入達1.69萬億元，佔全國稅收總收入9.6%。消費稅改革是“十五五”期間健全地方稅體系的核心抓手。分步路徑共識是“先易後難”：小汽車、貴重首飾及珠寶玉石等品目交易金額高、渠道規範，可率先試點徵收環節後移；煙、酒、成品油等稅收規模大的品目，因零售商戶龐大、徵管成本高，適合後續推進。

改革的政治經濟學：消費稅後移將使生產大省（廣東、山東、江蘇）的稅收流入消費大省（河南、四川、湖南）。關鍵在於，消費稅是城建稅與教育費附加的計稅依據，市區合計附加稅率可達12%。因此，過渡基金的補償基數必須全口徑化，涵蓋消費稅及附加稅費的淨流出。

建議建立“消費稅改革過渡基金”，對稅收淨流出省份給予三年過渡期補償。補償規模按“基數法”計算：以改革前三年各省消費稅及附加平均收入為基數，改革後若實際收入低於基數，差額由基金補足。資金來源由中央專項撥款與消費大省按比例統籌相結合。退出機制設置三年遞減曲線：第一年補足全額差額，第二年補足70%，第三年補足40%，第四年起完全按新規則運行。

三、金稅四期：從“以票控稅”到“以數治稅”

金稅四期數字化徵管體系推動稅收治理從“以票控稅”向“以數治稅”系統性轉型。截至2026年7月，上市公司披露補稅及滯納金公告76份，合計補繳規模達58億元。個稅領域年內自查補報累計補繳稅款約130億元。上半年挽回各類稅款損失1806億元，同比增長20.8%。

需警惕的風險：宏觀稅負下降的紅利，更多被大型企業和合規能力強的納稅人獲取；中小企業在徵管強化中面臨的合規成本上升，卻難以通過稅率下降來對沖。建議建立徵管紅利返還機制：將查補收入的10%至15%專項用於中小企業社保補貼或增值稅留抵退稅加速；標準化“首違不罰”清單；徵管措施出台前強制中小企業影響評估。

四、數據資產稅收：填補數字經濟的規則真空

數據作為關鍵生產要素，現行稅收制度對其識別、計量與徵稅仍處於初級階段。2024年《企業數據資源相關會計處理暫行規定》施行後，數據資源可確認無形資產或存貨，為稅收規則創新提供了基礎。

制度設計方向：明確數據採集、加工、存儲、交易各環節的稅收邊界；建立數據資產評估體系；研究設立數據使用權交易稅、數據資源佔用費等專門稅收機制。

國際規則互動：OECD支柱一方案自2024年6月起因成員分歧停滯，這為中國在數據稅領域先行先試提供了窗口期，但也帶來貿易夥伴報復的風險。建議採取“國內試點、國際觀察”策略，在海南自貿港或粵港澳大灣區先行試點數據交易稅，同時關注歐盟數字服務稅與WTO爭端解決機制的反應。中期積極參與聯合國國際稅收合作框架公約談判，爭取市場國征稅權。

五、清理違規優惠與建設“制度高地”

2026年以來，稅務部門已推動各省市廢止或修改違規招商引資涉稅文件或條款833件，近16萬戶異地註冊企業遷回實際經營地。清理違規優惠的同時，應將“稅收窪地”轉化為“制度高地”。海南自貿港15%企業所得稅政策恰好卡在全球最低稅15%的線上，其戰略價值不在於“低稅率”，而在於以真實經濟活動為前提的制度創新。應將優惠政策與“實質性運營”掛鉤，引導企業將高附加值環節真正落戶。

六、香港的獨特角色：從“避稅通道”到“合規樞紐”

2026年，香港CRS 2.0進入立法階段，首次將加密資產、穩定幣、央行數字貨幣納入申報範圍。香港的離岸人民幣樞紐地位和金融基礎設施，可成為中國加強自身稅基的“合規轉換器”。支撐條件有三：普通法體系與國際稅收規則兼容；互聯互通機制提供跨境信息交換通道；作為全球最大離岸人民幣樞紐，可為人民幣資產稅收徵管提供數據基礎。

但需正視競爭力悖論：CRS 2.0的穿透式識別可能驅離部分隱私偏好資本。2025年香港私人銀行資產管理規模同比增長8%，低於新加坡的12%。香港的應對策略應是以服務能力對沖隱私偏好：發展合規架構設計、跨境稅務爭議解決、人民幣資產配置等高端服務，將“合規”從成本轉化為競爭力。

結語

加強自身稅基，核心邏輯是從“被動追繳”轉向“主動培育”。1994年分稅制改革重塑了央地財政關係，為此後二十年的經濟增長奠定了制度基礎。今天，中國面臨的是同樣級別的結構性改革：在結構上，以“結構置換”而非“單純增稅”的方式推進，並以會計約束確保平衡；在徵管上，從人工審核轉向數據驅動，同步建立中小企業對沖機制；在稅源上，從依賴傳統產業轉向數字經濟與綠色經濟並舉；在制度上，從清理違規優惠轉向建設“制度高地”，從香港的“避稅通道”升級為“合規樞紐”。

改革節奏可按“改革阻力×外部約束”分為四檔：立即推進金稅四期徵管升級；試點先行消費稅後移（小汽車、珠寶）與數據交易稅；節奏審慎直接稅結構置換與高淨值人群穿透式徵管；長期佈局房地產稅與數據資產稅收全國立法。這是一場涉及中央與地方、政府與市場、國內與國際的多層次制度博弈，突破口在於：先易後難、試點先行、以數字化徵管為槓桿撬動結構性改革。當稅基的廣度與深度同步拓展，財政的可持續性便有了堅實的根基。

（本文作者為粵港澳大灣區創新智庫常務副主席、廣東省製造業協會大健康產業聯合會名譽會長、城市智庫、“就是敢言”研究員）

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